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浅谈旧村改造政策对规划编制与管理的影响
[返 回]      发布时间:2009/9/15 21:18:02   

——写在《瑞安市中心城区旧村改造管理办法》出台之际

 

应生伟

1、新政策出台的紧迫性和重要性

改革开放三十年来,《瑞安市城市总体规划》历经多次修编,城市规模、人口、经济不断扩大与增长,城市化水平随之不断提高,但这种变化很大程度上体现的是量的扩张,而城市化的质量仍处于一个较低的水平,集中表现在基础设施还跟不上城市化步伐、自然环境和资源还没能有效地得到保护与利用、城市景观得不到提升等(如:城市道路网络难以形成导致了行车难、停车难等问题日益严重;工业化初期形成的零星状布局导致功能混乱;市政设施的严重滞后导致污水收集率低;违章建筑导致塘河及支河的水质发黑发臭且得不到彻底有效地解决;用地紧张导致房价爆涨,城中村村民失业率增加导致社会矛盾突出等等)。这些问题的存在将严重地制约城市的进一步发展空间,对于瑞安这样一个在农村上建城市的地区,旧村改造成功与否对城市化水平的提高、城市品位的提升及社会的稳定意义重大,也是解决问题、突破瓶颈的关键所在,急待出台一项政策予以解决。

《瑞安市中心城区旧村改造管理办法》于2009421出台。该办法的出台,对加快中心城区基础设施建设、提升城市品位起到积极的作用。同时,该办法作为一项重大的公共政策,也是一项民生工程,更是对科学发展观思想的重大实践,必将加快城乡二元结构向城乡一体化的转变的进程。

2、老政策实施的回顾与反思

早在2002年,瑞安市就出台了《瑞安市旧村改造管理试行办法》,该项办法出台将近8年,可以说既有其成功的一面,也有其不足的一面。

2.1. “得”

2002年政策出台时,正值广大村民居住观念的转型期,是从单幢联建到团块改造,从传统的“落地式”居住模式向“水平式”过渡的时期,追求经济利益最大化是旧村改造最普遍的价值取向,而对居住环境及公共设施配套水平的要求并不高,对日照间距、停车、物业管理、绿化、景观等则完全没有概念。从实施的改造项目看,主要有两类:一是规模小、低档次的改造项目(如周湖、塘根、白岩桥等村),这些旧村零星的项目点改造,从现在看来无论从房价或配套等居住环境都不够完善,今后若进行二次改造难度更大。二是因地制宜地进行较大规模的改造(如:结合安置地开发的有杨家桥、牛伏岭、岑头、筼筜桥等村;通过提高容积率就地改造有邵宅、岭下等村;结合城市道路建设的改造)。先不究其改造档次及品位的优劣,虽然对经济技术指标有所突破,但改造后的居住环境、配套水平等,总体上还是让住户满意的。

由于原办法带有很强的指令性与强制性,约束力大,对旧村改造力度却很弱, 10年时间仅改造了10来个村的团块或小区。实践证明,过早改造绝大多数是低层次的改造,有的已着手再次改造的前期工作。因此,我们说该办法的成功在于限制了当时的大规模改造,而正是因为当时的启动慢,给现在改造提供了更好的基础条件与契机:十年的实践,一方面能够使百姓对居住环境的要求及居住观念发生根本的变化,避免低档次的改造给拆迁户带来遗憾;另一方面使百姓在改造当中得到更多的实惠与利益的同时,也加快城市的基础设施建设及品位的提高。

2.2.“失”

究其失败的原因:一是老办法的出台,没有基于民意与深入的调研工作,也没有真正反映大多数群众的意愿,给旧村改造带来了凝聚力和积极性不强,因此到目前为止没有一个村能实现整体改造。二是错失最佳的改造时间,由于政府当时把重心放在新区建设,而忽略了把返回地与旧村改造有机地结合起来予以有效地引导与管理,旧村改造无法进行异地安置,村集体返回地政策的失败也带来了系列的建设问题,造成新区建设标准不高,旧村改造止步不前的局面。城市化水平与品位不仅仅靠新区建设或房地产开发来体现,它与城市基础设施的配套建设直接有关(如:城市交通、绿化、景观和市政管网工程等等),而这些都与旧村改造后的总体水平和质量有着紧密的关系。

再者,瑞安市中心城区范围内的248个村,约32平方公里(占城市总用地的35%),按照这样的速度,完成旧村改造工程需要百年以上,城市总体规划所确定的2020年目标也要延迟到百年以后,城市道路网络何时才能形成,河道何时才能清澈,河岸何时才能变绿,旧村内的污染企业何时才能实行“退二进三”战略……这些都将是一个个急待破解的未知数。

3、新政策制定的背景

一个办法能否顺利实施关键在于正确定位、对症下药,根据我们深入的调查及对现状问题的研究得知:

3.1.如今城中村的老百姓并不是缺房住,而是住不上好房子(如海场片户均已达1.65间,而鲍田片户均更是高达1.92间)。

3.2.旧村不仅承担生活职能,而是村民经济的来源地,旧村内的老房子绝大多数以出租给外来务工人员或开办家庭作坊。

3.3.由于新区开发及工业园区建设,农民失地导致失业的现象大量增加。

3.4.村级选举造成的问题很多,村干部自身素质与选举产生村干部矛盾也很大,使得村干部在村里做事也越来越难。

3.5.村民对村干部的极不信任,导致村里有钱就要分,集体经济很难壮大。

3.6.办事难,难办事,项目审批程序繁杂是村干部最头痛的一件事,加上经验不足,村干部三年内要办好一件事难上加难。

3.7.老百姓普遍强调的是眼前利益,违章建筑屡禁不止,缺乏长远发展的正确引导。

以上分析可以得出,村民要求改造的愿望十分迫切,但拆建户最重视、最关心的是安置面积,新的办法能够给予村民更大的优惠与支持。

城市本身就是一个需要不断更新与发展的过程,瑞安人多地少,山水特色,靠工业来推动城市化发展也是不争的事实,但制约我市经济发展与城市建设的主要瓶颈是资源与决策,如何利用有限的资源和进行科学决策,是我们城市规划工作者不可推卸的职责,居高不下的房地产价格与村民的住房条件改善形成了鲜明的对比,居民出行机动化水平的提高与城市道路拥挤的矛盾及产业的发展与自然环境污染的矛盾。由此看来,新的旧村改造政策出台,它既是城市更新的需要,更是老百姓住上有环境与品位的居住需要:既是改善城市交通与完善配套建设的需求,又是体现山水城市特色的需要,更重要的是给我们规划编制与管理带来了新的机遇与挑战。在这一背景下,旧村改造新办法的成功出台,与原办法相比,新办法更符合及贴近瑞安实际情况,更加符合科学发展观的要求。

4、新政策对规划编制与管理的影响

众所周知,国家对土地使用日益紧缩的政策背景下,现阶段瑞安中心城区的房价高涨,而建材价格低,金融政策松,为此规划编制单位及审批管理部门,如何积极引导,有序管理是我们城市规划工作者的又一新课题。新政策的出台,新一轮城中村改造热潮将进入实质性的启动。新政策的出台与实施,将涉及到规划编制与管理手段的创新,提出如下一些建议仅作参考:

4.1.规划编制方面

4.1.1.控规背景下的改造地块新老办法的衔接问题。2009年瑞安市中心城区根据城乡规划法的要求将做到中心城区的控规全覆盖,这将给予我们城中村的改造提供法定的图则与管理依据,但在具体的实施过程中,还面临着诸多的问题,如:新老办法如何衔接的问题,也就是老百姓最关注的改造安置面积总量的平衡。新办法出台前已审批的控规,如汀田、莘塍、东山、上望、老城区等,当时的取值标准为130~200m2/户,新办法出台后为160~220m2/户,还有规模改造给予优惠政策,这就需要我们在控规背景下对改造地块结合旧村改造管理办法对其进行安置取值标准的评估。评估方法可以结合地块区位条件、交通条件、周边环境影响,区域内房价、村民的意愿、配套设施能否解决等等进行综合评估。老办法的控规如何与新办法做到有机的衔接、安置取值标准的评估显得十分重要。

4.1.2.在规划咨询方案编制当中要灵活掌握政策的优惠程度,采用图文并茂的方法,安置总量既在总平面表达上留有余地、又要在文字说明当中予以明确。

旧村改造本来就是一个复杂的工程,仅仅在方案阶段拆迁规模可能会超过4公顷,但在具体实施过程中由于种种因素而达不到4公顷的拆迁规模范围,因此,新政策中的每一自然间可增加的住宅建筑面积10m2和另增安置规模5%的建筑作为村集体三产用房这一条,要求在规划编制或咨询方案指标测算时,可采取多方案比较,结合管理办法对能否达到4公顷拆迁规模作出不同方案(如:凡该地块改造面积大于4公顷的,可另奖励安置面积和村集体三产用方面积为多少,达不到优惠政策的,奖励面积没有享受),让村干部和拆迁户一目了然,即可提高拆迁户的积极性,又可形成村民之间的相互监督与有利于问题的解决。

4.1.3.在规划编制中应注意的不仅仅是环境改善、配套设施等物质层面问题,还必须为村民长远发展予以考虑(如:村民的产业发展、村民的就业、村民今后的出路等)。今后,村民向市民转型时,如何来保障他们今后的生产与生活?而不是村民越改越穷,要通过调查村民的收入来源及产业特征予以综合考虑。因此,在改造旧村环境的同时,通过改造让村民得利益,也是我们需要解决的一个重大的问题(如:多考虑一些村集体三产用房或利用改造项目安置后多余存量土地,安排几幢2-3层的标准厂房用于村民家庭作坊,但仅用于不污染环境的产业),即可增加了就业率,又可提高收入,更有利于改造项目的顺利实施。

4.1.4.积极主动地引导村民与村干部转变观念、提高规划科学意识。作为技术人员必须掌握国家相关规范与旧村改造的管理办法,应进行多方案的比较与分析,其中的利弊让老百姓了解改造前后的巨大差异,真正体现政府给予的政策让老百姓所能享受的成果与利益,寻找好的投入与产出的利益平衡点(如:集体土地为何要统一征为国有;过高的容积率对居住环境造成的影响;日照间距对居住的影响;配套设施对居住的影响;拆迁范围的大小对建设成本的影响)。如何让住房困难户或不富裕的百姓在改造当中出最少的钱,享受最大的利益。这些问题老百姓是非常关注的。很多问题需要我们规划编制人员通过调查、分析加以引导,使广大的村干部与拆迁户通过交流与沟通可以形成统一意见,拆迁户的意见能否统一是旧村改造的关键。

4.1.5.尊重民众的意愿,精心设计、科学规划。

总体布局的合理性,安置户型的多样性,建筑造价的经济性及景观的美化,地下空间的有效利用,配套的安排及交通的组织等等都需要我们在调查分析的基础上,尊重村民的意愿,进行精心的设计与安排。同时应注意拆迁界线的划定不能过于随意。保留建筑与规划建筑必须保持一定的安全距离;现状建筑的调查应结合多方因素进行详实统计;安置规模测算与标准应有充分的依据,不得虚假。特别是在商业用房等三产用房的布置上,更应全面地做统筹安排,配套的建设必须合理、经济,只有这样我们规划编制的成果才能落到实出。

应汲取以前做旧村改造详细规划的经验与教训(为什么做了这么多村的改造规划,具体实施的却很少),值得我们规划工作者认真的总结,规划不应脱离群众,更不应脱离实际,一切从群众的利益出发。没有最好的规划,只有更符合科学与发展观要求的,才是我们规划工作者所要努力的。

4.2、规划管理方面

4.2.1.新老政策相比较,新政策与广大群众的要求更接近,因此它更具可操作性,既然这个政策是鼓励旧村政策的,新老政策在控规下审批规划咨询方案时,在管理上如何更好地与上位规划衔接,又能方便群众,是管理部门值得研究的问题。结合瑞安市中心城区旧村改造管理办法,凡未涉及改变地段功能或路网调整,在建筑密度不变、绿地率不变的前提下,可采取加大套型面积,增加商业服务业等用房面积,控制居住人口规模的办法,在旧村办的审核下,作为优惠政策补偿或奖励,给予增加规定内安置补偿面积和建筑高度,适当地调整配套设施(已签订国有土地出让合同的除外),建议作为控规编制中的通则内容,不必组织控规修改编制,涉及其它方面调整的,应进入控规修改程序。

4.2.2.实行严格的旧村改造项目批后监管机制,杜绝多批少拆的现象(审批范围大,改造拆迁范围变小),杜绝少批多建现象,杜绝在实施过程改变功能的现象,这三种情况在旧村改造过程中非常容易出现,“三分规划、七分管理”,充分说明规划与管理的重要性,市规划建设局已出台批后监管机制,下一步就具体抓落实十分重要。

4.2.3.凡涉及到公共绿地、城市交通及公共服务设施改造的旧村,相关部门应积极协助,大开绿灯,这是政府不能做或很难办的事情,如果能通过相关奖励激励机制,让旧村改造腾出公共绿地和城市公共空间的,是对现代城市建设的有利支持(如:拆迁范围内退让出10-30m河边绿地空间、拆迁范围内退让出24-60m的城市主次干道用地等),用政策鼓励老百姓腾出公共空间,实现积极的正外部效益。同时,政府与相关部门应对拆迁后的相关工程,进行同步建设,这样更能提高沿线群众的改造积极性,既是民生工程又能加快城市基础设施建设的步伐,是一举多得的双赢工程。

4.2.4.旧村改造不同于搞房地产开发,在具体审批过程中,更应关注百姓的改造,更应重视城市的改造,旧村改造的利益不同于开发商的利益,因此在项目审批过程中,我们应讲究策略与工作方法,不能搞一刀切、钻牛角尖等方法用在旧村改造上,村干部经常说,旧村改造难在两头,村民难统一,部门难审批,三年任期到,手续重头来。这也是改革开放三十年来,我市城中村改造为何举步维艰的真实写照。因此市政府出台新政策,成立新机构的新举措,希望能为旧村改造起到积极的推动作用,而不是多个部门多一道坎,让百姓办事更难。

4.2.5.在规划管理中,掌握旧村改造住房安置总量控制时,提倡增加村集体三产用房的面积,具体涉及到各村拆迁安置政策,只要不违背政策的前提下,经过村民代表大会通过,应允许各村根据自身的特点,在总的政策框架下制订不同的安置与分配方案,管理部门不应在具体的分配上一律要求全市统一。同时,提高服务水平和办事效率,在管理上把“重审批、轻监管”局面转变为以后者为重上来,使得真正做到热情服务、严格执法。

4.2.6.加强对村干部的培训与引导工作,提高村干部的科学决策能力,使得中心城区的旧村改造工程能得到经济效益、环境效益和社会效益的有效兼顾。

结语:

城市是一个循序渐进的发展过程,根据不同时期的社会经济发展水平,规划编制与管理必须适应新形势发展的要求。同时,做好深入地调查与研究工作,协助政府组织和处理好各项政策的利益问题,坚持为城乡经济与社会发展服务。特别是把公共政策较好地落实在公共利益上,只有将有限的公共资源打造成更多的公共产品,惠及广大人民群众,发挥好他们潜在的积极性,并做好正确的引导与保护工作,把群众的切身利益实现好、维护好、发展好,我们的城市才会变得更加美丽与和谐。


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